Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Alberto Predieri ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in
Roma, via G. Carducci, 4, come da mandato a margine del presente
atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2,
dodicesimo, quindicesimo, sedicesimo e diciassettesimo comma del
d.-l. 5 dicembre 1991, n. 386, convertito in legge con legge 29
gennaio 1992, n. 35.
1. - La legge 29 gennaio 1992, n. 35, ha convertito in legge il
d.-l. 5 dicembre 1991, n. 386, recante trasformazione degli enti
pubblici economici, dismissione delle partecipazioni statali ed
alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica.
2. - L'art. 2 del d.-l. reca norme, non molto chiare talvolta, e
disposte in una consecuzione non molto ordinata, sull'alienazione dei
beni del patrimonio dello Stato.
Secondo il primo comma, beni suscettibili di gestione economica,
anche in relazione alla destinazione urbanistica, o di diretta
alienazione (ma come si vedra' per il successivo nono comma tutti i
beni individuati sono destinati, prima o poi, all'alienazione)
vengono individuati, sotto la vigilanza di un comitato di Ministri
(sesto comma) composto dai ministri delle finanze, del tesoro e del
bilancio, da taluni soggetti, banche od operatori privati incaricati.
Il secondo comma prevede che questi beni possono essere conferiti
a societa' con capitale misto che possono gestirli o alienarli.
Il sesto comma prevede che queste gestioni e vendite vengano
effettuate secondo un programma (imputabile a chi? alle societa'
proprietarie?) redatto (non si sa da chi) secondo direttive del
Comitato dei Ministri.
Il nono comma, stabilisce che nell'ambito di queste gestioni si
destinano i proventi alla valorizzazione dei beni o alla loro
redditivita', d'intesa con gli enti locali per la successiva
alienazione.
L'undicesimo comma prevede un comitato tecnico "istituito presso
il ministero delle finanze composto da un direttore generale dello
stesso ministero, che lo presiede, da un magistrato del Consiglio di
Stato, da un magistrato della Corte dei conti, dal direttore generale
della direzione generale del coordinamento territoriale del ministero
dei lavori pubblici, da tre dirigenti generali in rappresentanza,
rispettivamente, dei ministri del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica e per i beni culturali e ambientali, da tre
esperti particolarmente qualificati, designati dal Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonche' da un rappresentante del presidente
delle giunte delle regioni". Esso esprime i pareri occorrenti ai fini
della vigilanza e delle procedure.
Il dodicesimo comma che questo comitato per le valutazioni
urbanistiche sia integrato dal sindaco del comune e dall'assessore
regionale all'urbanistica nel cui territorio sono dislocati i beni
immobili.
Il quindicesimo comma prevede che il ministro delle finanze
convoca una conferenza di servizi "cui partecipano tutti i
rappresentanti delle amministrazioni dello Stato e degli enti
pubblici comunque tenuti ad adottare atti d'intesa, nonche' a
rilasciare pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla osta previsti
da leggi statali e regionali".
Il sedicesimo comma prevede che la conferenza valuta i programmi
di alienazione, di gestione, di valorizzazione, nonche' gli eventuali
progetti esecutivi connessi con le finalita' dell'articolo, nel
rispetto "delle disposizioni relative ai vincoli archeologici,
ambientali, storici, artistici e territoriali, esprimendosi su di
essi entro quindici giorni dalla convocazione".
La conferenza apporta le opportune modifiche, ove occorra.
Non e' detto nella legge a che cosa essa apporti le modifiche;
potremmo avere il dubbio se le apporti al programma, al progetto,
all'atto o agli atti che secondo il programma o il progetto
costituiscono nella loro forma e nel loro contenuto un ostacolo alla
realizzazione del programma o del progetto. Il dubbio viene risolto
dall'ultima parte del comma che stabilisce che la commissione apporta
le "opportune modifiche, senza che cio' comporti la necessita' di
ulteriori deliberazioni per quanto concerne gli interventi dell'ente
locale, in deroga a quanto stabilito dall'art. 27, quinto comma,
della legge 8 giugno 1990, n. 142" il quale dice "ove l'accordo
comporti variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del
sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale
entro trenta giorni a pena di decadenza". Se ne deduce che le
modifiche possono riguardare atti e particolarmente i piani
urbanistici.
3. - Ricostruendo all'indietro il contorto cammino delle
disposizioni, abbiamo:
a) che la conferenza puo' assumere all'unanimita' approvazioni
del programma di alienazione, gestione, valorizzazione, con atto che,
se assunto all'unanimita', sostituisce ad ogni effetto gli atti
d'intesa, i pareri, le autorizzazioni, le approvazioni, i nulla osta
previsti da leggi statali e regionali;
b) che l'approvazione "comporta in ordine alle alienazioni ed
alle valorizzazioni di cui al presente articolo, per quanto occorra,
variazione anche integrativa agli strumenti urbanistici ed ai piani
territoriali, ivi compresi i piani regolatori aeroportuali, senza
necessita' di ulteriori adempimenti";
c) che la conferenza puo' modificare gli strumenti urbanistici,
senza che vada osservata la regola posta dalla legge sulle autonome
locali (al solito, vien fatta una legge generale che viene disfatta
con leggine, questa volta con violazione piu' grave del consueto
perche' la legge generale e' prevista come necessaria dall'art. 128
della Costituzione).
4. - Questo sistema viola le competenze regionali in modo
dirompente, perche' sostituisce alle competenze relative ad atti
regionali, e particolarmente agli strumenti urbanistici e ai piani
regionali che appartengono per lo piu' ad organi collegiali,
consiglio (art. 7 dello statuto dell'Emilia-Romagna e art. 6 della
legge Emilia-Romagna n. 36/1988) e giunta (artt. 4 e 15 della legge
Emilia-Romagna n. 18/1975 e successive modifiche e integrazioni; art.
46 della legge Emilia-Romagna n. 6/1984), cosi' come appartengono ai
consigli comunali per gli atti complessi urbanistici di imputazione
regionale, secondo le leggi statali di principio e secondo le leggi
regionali, la competenza del rappresentante della regione invitato
alla conferenza dei servizi.
Sia che esso sia il presidente della giunta regionale, sia che
esso sia il presidente del consiglio regionale o un assessore o un
consigliere o un funzionario, abbiamo una persona che non e'
istituzionalmente in grado di concentrare in se' la potesta'
decisionale regionale che l'assume, sostituendosi ad organi
collegiali, sostituendo alle procedure complesse un puro e semplice
assenso del rappresentante, da esprimere nel termine di quindici
giorni, che e' palesemente insufficiente anche per l'acquisizione di
un parere.
Viene rovesciata tutta la legislazione, attribuendo poteri
decisionali a soggetti che, chiunque essi siano, non ne hanno; non
esiste, per fare uno dei tanti esempi, un organo monocratico o un
qualsiasi soggetto non collegiale che possa approvare da solo
modifiche ad un piano regolatore che e' sempre un atto complesso; se
mai una norma di questo genere esistesse, non sarebbe legittima, come
ha insegnato la Corte nella sentenza n. 13/1980.
Il dare poteri che non vengono dati dalle leggi regionali (sole
competenti alla attribuzione) e' invasione di sfere garantite.
Ne' si puo' obiettare che la legge e' legittima perche' il
rappresentante della regione non e' tenuto a decidere e puo' sempre
rispondere di non poter decidere perche' non e' competente.
Dal momento che in nessun caso un Presidente di giunta, un
assessore e via dicendo, cosi' come un sindaco, un assessore e via
dicendo, sono competenti a modificare un piano regolatore secondo le
leggi vigenti, e' chiaro che o viene risposto riportandosi alle leggi
e allora una legge che predisponga un congegno all'unico scopo per
far rispondere ai convocati di non essere competente e' irragionevole
e percio' illegittima; oppure si vuole attribuire con la legge - come
si e' voluto in effetti - un potere che il soggetto non aveva, e la
cui attribuzione e' illegittima perche' invade l'area riservata dalla
Costituzione alla regione.
5. - Va anche aggiunto che se il metodo delle conferenze che
decidono all'unanimita', che e' stato talvolta usato, poteva trovare
giustificazioni o spiegazioni in situazioni particolari che
richiedevano una urgenza particolare, non ne trova nessuno nei casi
previsti dalla legge n. 35/1992, in cui non vi e' nessun termine ne'
per l'alienazione dei beni del patrimonio, ne' per la valorizzazione.
La quale, anzi, dev'essere fatta, di norma, con i proventi della
gestione; quindi, dopo un congruo periodo di tempo, che puo'
consentire un corretto ricorso alle competenze previste
dall'ordinamento regionale. In altre parole, se poteva pensarsi ad
una qualche giustificazione di un metodo analogo introdotto nella
legge n. 205/1989 (Interventi infrastrutturali nelle opere
interessate dai campionati mondiali di calcio 1990), raffazzonata
all'ultimo momento per i mondiali, che gia' aveva ricevuto le
critiche della dottrina (p.m. Piacentini, La conferenza di servizi:
considerazioni generali, in Riv. trim. appalti, 1989, n. 4, 1131; C.
Caturani, La conferenza di servizi: profili costituzionali, ivi,
1989, n. 5, 1155), nel caso in questione manca qualunque parvenza di
ragionevole giustificazione.
6. - Del pari viola le competenze regionali in materia urbanistica
l'aver attribuito funzioni consultive ad un assessore regionale nel
dodicesimo comma.
7. - Va anche aggiunta una particolare considerazione sulla deroga
disposta alle statuizioni della legge n. 142/1990, che costituisce
violazione dell'art. 128 della Costituzione, in particolare relazione
con la norma interposta dell'art. 1, terzo comma, della legge secondo
cui "ai sensi dell'art. 128 della Costituzione, le leggi della
Repubblica non possono introdurre deroghe ai principi della presente
legge se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni".
La violazione dell'art. 128 della Costituzione, per aver
sostituito con una leggina o, comunque, una legge speciale, una norma
della legge generale che sola, per la Costituzione, e' abilitata a
regolare i rapporti fra comuni, province, Stato e regioni,
costituisce lesione dell'autonomia regionale; la regione ha il
diritto che questi rapporti, in quanto non siano regolati dalla
Costituzione, lo siano con una legge generale qual'e' la legge n.
142/1990, che regola esplicitamente con la norma fondamentale del suo
art. 3, collocato fra i principi generali, i rapporti tra comuni,
province, regioni, la cui collaborazione e armonizzazione e'
fondamentale, come e' esplicitamente previsto dall'art. 4 dello
statuto regionale e dall'art. 40, che sancisce che "La regione,
nell'esercitare le proprie competenze in conformita' ai principi di
cui agli artt. 2, 3 e 4 dello statuto, riconosce nelle province e nei
comuni un momento essenziale dell'autogoverno delle popolazioni
dell'Emilia-Romagna; promuove, con proposte di legge al Parlamento
della Repubblica ed altre opportune iniziative l'adeguamento del
sistema provinciale e comunale all'esigenza di autonomia degli enti
locali.
La regione, sentite le popolazioni interessate, puo', con
modalita' fissate dalle leggi regionali, istituire nel proprio
territorio nuovi comuni, modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni e procedere a loro fusioni.
La regione, nel perseguire gli obiettivi della programmazione ed
il piu' funzionale esercizio dell'azione amministrativa, collabora
con le comunita' montane e promuove forme di associazione e di
cooperazione fra gli enti locali".
Cio' vale sempre, ma tanto piu' quando la legge generale,
illegittimamente derogata, regoli in modo specifico proprio i
rapporti comuni, province, regioni, in quella azione coordinata che
e' prevista dall'art. 27 della legge n. 142/1990, che predispone gli
accordi di programma come strumento di quella azione, con la
particolare disposizione dell'art. 27, quinto comma, oggetto della
deroga.